關于農業(yè)空間

  主要是耕地（其中可穩(wěn)定利用的耕地絕大部分要劃為永久基本農田）。在《土地管理法實施條例》和近年來的國家文件中，耕地保護紅線居三條控制線之首，是優(yōu)先的控制線，其次才是生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。在農業(yè)空間區(qū)域內，允許人為活動，但嚴格保護耕地是我國的基本國策，耕地和永久基本農田的用途管制制度越來越嚴。按照現(xiàn)行規(guī)定，耕地和永久基本農田要用于種糧，轉為建設用地的，需要符合國土空間規(guī)劃，且要經過農用地轉用審批，涉及占用永久基本農田的，還需要報國務院批準。即使用于種植，耕地和永久基本農田的使用也有嚴格的用途管制制度規(guī)定。

                 關于生態(tài)空間

  生態(tài)空間主要包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。目前，生態(tài)空間管制的法律法規(guī)較為雜亂和單一，如森林法、草原法、水法等，尚未出臺生態(tài)空間管控的統(tǒng)一規(guī)則。2020年，自然資源部曾制定生態(tài)保護紅線管理辦法并征求意見，按照該征求意見稿，生態(tài)保護紅線內，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產性建設活動。生態(tài)保護紅線內、自然保護地核心保護區(qū)外，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，除國家重大項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括原住居民基本生產生活活動、不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關必要的公共設施建設，必須且無法避讓，符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護等等。同時，對這些有限人為活動實施嚴格管控，嚴禁開展與其主導功能定位不相符合的開發(fā)利用活動。

               關于城鎮(zhèn)空間

   這個很好理解，就是人們生產、生活的空間區(qū)域。主要是城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)域。

    自然資源部有關國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”的政策解答

1、問：國土空間規(guī)劃批準前，有關規(guī)劃規(guī)模、布局、結構等過渡期政策如何銜接？如：是否可以允許地方結合實際對規(guī)劃用途進行調整并在過渡期實施；允許村民住宅、集體公益設施等民生類項目及農產品加工廠、旅游基礎設施等一二三產融合項目， 在協(xié)調“三區(qū)三線”，縣級人民政府出具承諾的前提下，辦理農用地轉用手續(xù)，后續(xù)在國土空間總體規(guī)劃及村莊規(guī)劃編制時直接落圖？

    答：國土空間規(guī)劃批準前，有關規(guī)劃規(guī)模、布局、結構等過渡期政策銜接要求，按照《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號，以下簡稱129號文）執(zhí)行。過渡期，對于超出現(xiàn)行依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設項目，如進行規(guī)劃調整，應與“三區(qū)三線”管控要求不沖突，符合在編市縣國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結構和時序安排等總體要求，符合項目涉及地區(qū)的土地用途、強度和規(guī)模，并按照現(xiàn)行法規(guī)和法定規(guī)劃的管控規(guī)則與程序要求進行。農用地轉用手續(xù)應按照現(xiàn)行規(guī)定辦理，與項目類型無關。

2、問：如果已完成“三區(qū)三線”劃定，在具體項目辦理選址或土地征轉時，可否直接以詳細層面規(guī)劃（控規(guī)、村規(guī)）作為依據(jù)，辦理項目規(guī)劃用地手續(xù)？不再參考總體層面規(guī)劃（城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃）。

    答：具體項目辦理農轉用、土地征收時，首先應依據(jù)市、 縣、鄉(xiāng)國土空間總體規(guī)劃（城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃）， 以確保項目符合規(guī)劃。在詳細規(guī)劃（控制性詳細規(guī)劃、村莊規(guī)劃）覆蓋到的區(qū)域，具體項目辦理選址意見書時，可直接以詳細規(guī)劃作為依據(jù)，覆蓋不到的區(qū)域可依據(jù)市、縣、鄉(xiāng)國土空間總體規(guī)劃。

3、問：如何確定涉及生態(tài)保護紅線允許有限人為活動的建設用地審批層級？能否明確此類“有限人為活動”項目用地預審的審批層級？

    答：允許有限人為活動涉及新增建設用地，“有限人為活動”項目用地預審的審批層級，按照《關于明確用地預審工作要點規(guī)范報部初審報告格式的通知》（自然資用途管制函〔2022〕45 號，以下簡稱45號司函），原則應由省級自然資源主管部門預審，如省級人民政府依據(jù)中辦、國辦《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》制定的本省有限人為活動監(jiān)管辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定。農用地轉用和土地征收，不改變原有審批層級，按現(xiàn)行有關規(guī)定辦理。

4 問：關于129號文中第2條“建設項目涉及生態(tài)保護紅線， 屬于有限人為活動的……”的內容中，“建設項目”在縣級國土空間規(guī)劃批準前，能否釆取承諾納入的方式，允許有限人為活動？

   答：此類情形不在采取承諾方式的范圍中。

5、問：關于“強化國土空間規(guī)劃引領約束”，能否明確省人民政府符合允許有限人為活動的意見具體內容，明確省級人民政府出具不可避讓性論證意見與允許有限人為活動意見的關系，兩個意見能否合并出具？

    答：省級人民政府認定意見主要需具體說明項目用地符合《自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國家林業(yè)和草原局關于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕142號，以下簡稱142號文）中允許的有限人為活動中的哪一種情形，并附必要的證明文件。省級人民政府認定意見與不可避讓論證意見不存在“合并出具”的問題。允許有限人為活動之外的國家重大項目才屬于“占用”。一個項目如果屬于允許有限人為活動，出具符合允許有限人為活動認定意見；如果屬于“占用”，則出具不可避讓論證意見。

6、問：對于位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的單獨選址類項目，或在兩片城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間具有聯(lián)絡作用的城市道路，在符合新劃定 “三區(qū)三線”管控要求的前提下，可否按照129號文、《自然資源部等7部門關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》（自然資發(fā)〔2022〕130號以下簡稱130號文）精神直接落實建設用地規(guī)模，不再編制“規(guī)劃土地用途調整方案”？如仍需編制“規(guī)劃土地用途調整方案”具體內容要求有哪些？涉及占用生態(tài)保護紅線的，需附省級人民政府出具的不可避讓論證意見，請問是否還需提交規(guī)劃土地用途調整方案？

    答：建設項目的安排應與“三區(qū)三線”管控要求不沖突，符合在編市縣國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結構和時序安排等總體要求，符合項目涉及地區(qū)的土地用途、強度和規(guī)模。如確需進行規(guī)劃調整，應參照本文第1問答口徑執(zhí)行。涉及占用生態(tài)保護紅線的，必須符合142號文規(guī)定。

7、問：如果國土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定基數(shù)小，按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求，存在未將原允許建設區(qū)完全納入其中的情況，若批次用地報批以原土地利用總體規(guī)劃的允許建設區(qū)為審查依據(jù)，部分用地未納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，審批新增用地時與報批的新增建設用地須納入正在編制的規(guī)劃期至2035年的國土空間規(guī)劃的要求不符，存在該矛盾如何執(zhí)行？城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的城鎮(zhèn)建設項目是否也可采取附圖承諾方式？其用地規(guī)模如何管控？

     答：按照《自然資源部關于做好近期國土空間規(guī)劃有關工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕183號）明確的“新增城鎮(zhèn)建設用地原則上應布局在報批的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，并符合在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌“三條控制線”等空間管控要求執(zhí)行。

8、問：尚未確定詳細空間位置的項目用地，如何確定符合國土空間規(guī)劃？尚未確定詳細空間位置的項目依據(jù)法定批復據(jù)實調整，逐步精準確定位置和規(guī)模、落地上圖，具體如何操作？

    答：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的項目用地，應與“三區(qū)三線”管控要求不沖突，符合在編市縣國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結構和時序安排等總體要求，符合項目涉及地區(qū)的土地用途、強度和規(guī)模、并結合控制性詳細規(guī)劃編制和修改實現(xiàn)精準上圖。2022年7月，我部會同交通運輸部聯(lián)合印發(fā)《關于加快推進公路水運類規(guī)劃建設項目納入國土空冋規(guī)劃“一張圖”的通知》（以下簡稱《通知》）,對于公路水運項目，要求逐步完善帶精準位置上國。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的未確定詳細空間位置的單獨選址項目，可參照《通知》規(guī)定執(zhí)行，但應嚴格落實帶精準位置上圖要求，確保各類需求的空間布局不沖突。

     “三區(qū)三線”政策劃定對高明的影響分析

     高明區(qū)在本輪“三區(qū)三線”政策劃定過程中，劃定生態(tài)保護紅線20.85萬畝（139平方公里），占全市生態(tài)保護紅線面積的43%，進一步凸顯了佛山西部生態(tài)屏障的作用，踐行“綠水青山就是金山銀山”綠色發(fā)展理念，發(fā)揮國家生態(tài)文明建設示范區(qū)擔當與堅守，構建安全生態(tài)空間格局。劃定永久基本農田8.59萬畝（57.27平方公里），比現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃永久基本田任務（83平方公里）減少25.73平方公里。在保障我區(qū)糧食安全的同時，優(yōu)化了永久基本農田布局，較大程度減輕了我區(qū)耕地保護壓力，釋放了連片發(fā)展空間，最大程度保障了我區(qū)重大產業(yè)平臺和重點基礎設施落地。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界23.10萬畝（154平方公里），城鎮(zhèn)拓展比率約1.7（對比現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地總面積79.03km2等指標計算），位列五區(qū)第一（禪城區(qū)1.10，南海區(qū)1.15，順德區(qū)1.16，三水區(qū)1.38），為我區(qū)產業(yè)項目的引進布局以及城市建設預留了更靈活廣闊的空間，有利于優(yōu)化“兩城一帶”區(qū)域發(fā)展格局。